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完善司法任命制度是司法改革的第一步

更新时间:2021-02-20

最近公众要求改革司法制度的呼声日增,新任终审法院首席法官张举能在1月11日法律年度开启典礼上就此发表首次公开讲话,演讲内容令人鼓舞。

首先,他指出了司法机构须由优秀人才组成,而法官必须正直刚正,履行其司法誓言,并致力捍卫法律赋予的权利。他承诺司法机构在他的带领下会不断提高效率、与时并进。最重要的是,为了回应公众的诉求,他同意全面检讨用于处理针对法官的投诉的机制,以进一步改善法院运作的问责性和透明度。并表示,司法机构在检讨时会考虑公众的意见和建议。笔者想藉此机会发表一下自己的拙见。

要确保法官有一流的专业质素和品格,关键是要有一个高效的任命机制,致力维持司法人员的一贯水平和表现。根据基本法第88和92条,法官是由"司法人员独立推荐委员会(下称"推荐委员会")"推举出来,再由行政长官任命。《司法人员推荐委员会条例》规定,委员会的九名成员由行政长官任命,当中终审法院首席法官担任主席,其余成员包括律政司司长、两名法官、一名由大律师公会提名的大律师、一名由香港律师会提名的律师,以及三名与法律界完全无关的知名人士。

法官人选须接受详细审查

然而,公众对推荐委员会的了解非常有限,委员会亦彷彿不需顾及透明度和问责性。另外,委员会主席由终审法院首席法官担任,导致一半成员(法官、大律师和律师)或直接受其影响。因此,首席法官可以轻易左右推荐委员会的决策过程。而英国在2006年成立的"司法人员任命委员会",委员会由十五名成员组成,包括七名司法人员,两名法律专业人员和六名业外人士,而主席必须是业外人士。

至于推荐委员会的成员,我建议两位法官中的其中之一应为知名的退休法官,这样他就可以不受终审法院首席法官所影响,同时可以为司法机关的事宜贡献自己的专业知识。至于两名获提名的律师,行政长官不应直接接受大律师公会和香港律师会的举荐。因为法例列明,行政长官可委任没有获相关专业团体推荐的人出任委员。同时,政府应增加业外委员数目,以便抑制司法界中的保护主义风气。

为了提高透明度,推荐委员会应该发表年度报告,普通法司法管辖区中形式相近的委员会大多数都采用这种惯常做法。报告应概述该年度的当选和落选者之甄选程序,评核标准和年龄分布。当然,为保障落选者的私隐,不会公开他们的个人资料。

英国在2006年根据《宪制改革法》设立了"司法任命与行为申诉专员",专责调查针对司法人员任命委员会在任命方面的投诉。香港可以考虑遵循这个良好做法,以提高推荐委员会的问责性。

目前,推荐委员会建议的法官人选需要经行政长官批核。笔者相信,在大多数情况下行政长官都会照例批准。若要改善这个程序,当局可以要求推荐委员会提供一份候选法官名单供行政长官从中甄选。在行政长官审批之前,应将候选名单交由廉政公署进行品格审查,警务处国家安全处审查候选人的政治背景。在绝大多数国家和地区,包括法官在内的大部分要职任命都须经过政治审查,这是标准的做法。

另外,广大市民强烈要求成立一个独立的司法官员申诉机构来处理公众对法官的投诉,就像英国的"司法任命与行为申诉专员"一样。只不过这需要一点时间。在这段期间,我们可以授权推荐委员会兼任独立监察者的角色。这是一个可行的方案,因为根据《司法人员推荐委员会条例》第13条,行政长官会同行政会议可"藉规例订定委员会就额外职能的履行"。额外职能可以是成立独立的申诉机构和处理终止法官职务的部门。这些职能只是人员管理的一部分,因此属于推荐委员会的职权范围。

有了这种政治意志,针对法官的申诉制度实际上可以在短时间内有重大改善。首先会按现行惯例,投诉个案会在终审法院首席法官的指示下进行内部调查。这与警队的投诉制度没有什么差别,也是首先由投诉警察课进行初步调查。然而,完成调查后,不会由终审法院首席法官作最终决定,而是向推荐委员会呈交一份包含总结和建议的完整报告以供审议和批核,这样推荐委员会就可以充当独立的监察者。

推荐委员会可兼任监察角色

最近,某些法官一如以往公然作出偏颇判决偏袒示威者。很不幸,由于他们机灵地行使酌情权,选择不相信控方证人供词,因此他们的某些判决无法上诉。当局可以向推荐委员会呈交一份清单,罗列出被投诉之法官处理过的所有案件,然后可以全面考量他作出的所有判决,以衡量他是否立场偏颇。如果真有此事,推荐委员会可授权把他调职甚至革职。如此一来,推荐委员会就可以填补当前司法上诉制度的漏洞。

注:原文刊于《中国日报香港版》,有删节,标题为编者所加

来源:大公网 作者:郭文纬 廉政公署前副廉政专员


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